您现在的位置： 镇江市人民检察院 >> 文章中心 >> 廉政文化 >> 正文：中国古代的廉政制度建设（上）中国古代的廉政文化，从大的方面来说，包括思想理论、典章制度和历史人物三个方面。本文主要对中国古代的廉政制度，作一初步梳理。
一、五帝和夏商周时期
只要存在公共权力，廉洁政治就是人们的普遍诉求。在关于三皇五帝的传说中就有所呈现。例如，尧选择有德行的舜作为接班人，经过了民主推荐、人事考察、三年试用，才予以摄政。舜帝执政，对于管理队伍和地方政事，“三岁一考功，三考绌陟”，“五岁一巡狩”，“远近众功咸兴”。这些都具有早期廉政制度建设的意义。
其中，《尚书•舜典》记载了舜巡视四方的情况：“岁二月，东巡守，至于岱宗，柴。望秩于山川，肆觐东后。协时月正日，同律度量衡。修五礼、五玉、三帛、二生、一死贽。如五器，卒乃复。五月南巡守，至于南岳，如岱礼。八月西巡守，至于西岳，如初。十有一月朔巡守，至于北岳，如西礼。归，格于艺祖，用特。五载一巡守，群后四朝。敷奏以言，明试以功，车服以庸。”舜在摄政的第二年，就开始巡视四方，封禅四岳，考监官员，颁行礼治法度，听取地方官员的工作汇报，从此把巡察地方和接受朝觐定为制度，此乃中国古代巡视制度的发源。
夏朝是中国第一个奴隶制王朝。夏王通过召集盟会和巡狩诸侯等形式，巩固中央权威，实行政务监督。《尚书•甘誓》中有夏启“乃召六卿”议事的记载，《尚书•秦誓》正义及《太平御览》都引述了有关群臣劝谏夏桀的事例，都说明夏王治理也注意讲究群策群力和约束权力。
中国有文字记载的历史从商代开始。从文字记载看，商之廉政建设有三个特点：一是宣扬王权神授。“率民以事神，先鬼神而后礼”，增强对权力的敬畏。二是注重修德。鉴于夏桀暴虐亡国，商王和官员都尊崇道德修养。一个突出的例子是，商汤之孙太甲在位时，因其“不尊汤法，乱德”，当政的权相伊尹将其幽禁。太甲三年“悔过自责”，“修德，诸侯咸归汤，百姓以宁”。三是施行了一些监察制度。例如有对官员政务活动进行巡视、考察的“简相”规定。
西周的统治是建立在宗法制和分封制基础上的，廉政建设特点鲜明：一是官员职责考核突出了廉政要求，“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辨”。 二是建立了监督监察官员队伍，包括匡人、御史、大宰、小宰和宰夫等职官。三是中央特别注意对分封诸侯的监督，推行“天子使其大夫为三监于方伯之国”的举措。四是尊崇礼制，“先君周公制周礼”，推行森严的社会规范和道德规范。五是辅助礼制制定了刑法。在夏商“五刑”的基础上，增订为“九刑”，形成较完备的《甫刑》。六是周天子建立“采谏”制度。周朝设有专门的采诗官，巡游各地，采集民间歌谣，以体察民俗风情、政治得失。所谓“哀乐之心感而歌咏之声发，诵其言谓之诗，咏其声谓之歌。故古有采诗之官，王者所以观风俗、知得失、自考政也”。“孟春之月，行人振木铎徇于路以采诗，献之大师，比其音律以献於天子。故曰王者不窥牖户而知天下。”
春秋时期，诸侯争霸，大夫专政，礼崩乐坏。在这种背景下，出现两个极为突出的政治现象。一是，“礼”在政治中的地位和作用继续被推崇，以求维护即将分崩离析的统治秩序。“礼”被认为是“经国家、定社稷、序人民、利后嗣”的最高准则，“非礼勿视，非礼勿听，非礼勿言，非礼勿动”，礼之所禁同于法之不容。二是，残酷的政治和军事竞争，激发了前所未有的制度创新。郡县制、官僚制打破了采邑制和世卿世官制，奋发有为之君、贤良卓荦之士，廉洁自强，横空出世，与没落反动势力形成鲜明对比，成为新生政治力量，打破旧资质、旧秩序，逐渐主导社会变迁的方向。例如，奠定秦国强盛之基的秦穆公，“闻百里奚贤”，为其赎买变更了奴隶身份，“与语国事”，“授之国政”，成为史家佳话。
战国时期，是各诸侯国通过变法，推动中国走向统一的时代。在变法中，廉政制度建设成为新政不可缺少的一个方面。楚国吴起认为，“大臣太重，封君太众，若此则上逼主而下虐民，此贫国弱兵之道也”，因此对封君子孙“三世而收爵禄”，“令贵人往实广虚之地”，同时“损其有余而继其不足”，打击腐败的旧贵族，劝诫新生军功地主阶级。齐威王改革，首先整顿“百官荒乱”的吏治，奖赏清正廉洁、政绩卓著的即墨大夫，烹杀厚币贿赂博得“誉言日闻”、辖域“田野不辟、民贫苦”的阿大夫，“谨修法律而督奸吏”。魏国李悝编制了中国第一部系统的封建法典《法经》，其中有专门惩治“不廉”、“淫侈”、“逾制”贪官污吏的条款。秦国商鞅变法废除世禄世卿制度，建立封建官吏制度，奖励耕战新兴地主，规定爵位依军功授予，“宗室非有军功论不得为属籍”。这样的变革，是对没落政治势力的强大冲击，具有很强的涤除旧弊、维新图强的效能，形成了“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍。夫有功者必赏，则爵禄厚而愈劝”的欣欣向荣的局面。
战国时期，思想解放，制度创新叠出。各国普遍出现了荐举入仕、以功授官、俸禄养廉、“上计”考课、教育惩戒等廉政制度，都具体贯彻了当时兴起的“民本”、“仁政”、“君德”和“任贤使能”、“以法治吏”等廉政思想，强化了政权自我约束，有利于富国强兵，赢得了民众支持，推动了各国通过“农战”走向一统。
二、秦汉时期
秦统一中国和两汉王朝的稳固治理，奠定了中国封建社会的制度框架，廉政制度借助春秋战国时期形成的丰厚廉政思想文化资源逐步确立和完备起来。
秦王朝首创皇权制度和三公九卿为核心的中央行政体制、郡县制为基本形式的地方行政体制架构，建立了一套职业化官吏管理制度，构筑了相关的监督机制。秦王朝三公之一的“御史大夫”，重要的职责就是监察百官，等于副丞相，可以递补相位之缺，其下有御史中丞、侍御史等辅佐，专事“察举非法”，位高权重，百官畏之如“风霜”，后有诗云：“扶颠待柱石，独坐飞风霜。”
秦朝廉政建设还有一个鲜明特点，就是贯彻法家治国理念而倡扬法制建设。1975年，湖北云梦县睡虎地出土的秦简上载有秦朝“为吏之道”，其中指出：“凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉毋私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。”“为吏之道”严格规定了官吏的行为规范，包括“五善”、“五失”，详尽具体，治吏严明。对于贪腐官员，秦朝必惩不贷，例如规定“通一钱，黥为城旦”、“府中公钱私贷用之，与盗同法”，凡此行贿与贪污者，都要得到惩办。
西汉在基本治理制度上多所继承秦制。但是，西汉初期致力于社会休养生息，统治阶级“躬修节俭”，至汉武帝时形成了廉政传统，所以极力推行“廉吏”规范和风尚，举孝廉成为最主要的察举仕进制度，也是很有效的廉政制度。西汉宣帝“拜刺史守相，辄亲见问，观其所由，退而考察所以质其言，有名实不相应，必知其所以然”。西汉后期，皇帝柔弱，“吏不良，风俗薄”，官员荒淫奢侈成风。于是，东汉甫建，倡扬节俭，并官省职，强化监督，形成“光武中兴”。
更为重要的是，官员选拨制度在西汉的改革，优化了官员队伍，推动了廉政建设。从公元前196年汉高祖刘邦下诏令郡国推举“贤士大夫”，经汉文帝诏举贤良能直言极谏者对策授官，至汉武帝元光元年（前134年）下诏郡国每年察举孝廉各一人，汉代察举选官制度逐渐确立。察举的科目很多，主要有孝廉（孝敬廉洁者）、秀才（才能优秀者）、明经（通晓经义者）、贤良方正（能直言极谏者）等，分为“常科”和“特科”两大类。“常科”即是“孝廉科”，由地方长官根据各地人口比例，推荐“孝子廉吏”到中央参加考试，合格者授予官职。其余为“特科”，为不定期拣选有特殊才能的人而设。在数百年实施过程中，察举制突出了“以德取人”、“以能取人”、“以文取人”等考选官员的价值取向，对于廉政建设发挥了很好的导向作用。
秦汉时期，中国廉政制度的重大发展，首先表现在实行了监察权与行政权的分离。从中央到地方各级政府均建立了相对独立的监察机构，使各级官吏和行政部门都处在有效监督之下。这些监察机构的工作职责和对象都很明确，操作性很强。例如，西汉初年，御史监察三辅时，就明确规定了其监察的范围有九项：“词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上、作非所当服”。对于地方，有刺史巡察各地，主要负责监察郡守国相一级的地方高级官吏和宗族豪强，规定“以六条问事，非条所问，即不省”。“六条问事”内容包括：强宗豪右，田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，訞祥讹言；选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；子弟恃怙荣势，请托所监；连公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令。这样的监察内容，抓住了监督检查的要害，有利于地方吏治建设和行政管理。“中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美”。
为了提高监察的效能和权威，监察机构和官员被赋予特殊的地位和权力。如品秩较低的监察官员可以监察品秩较高的行政官员；刺史巡察，可以代表君主巡视；除去专司监察之权外，往往拥有一定的弹劾权、举荐权、司法权。这样就为顺利开展监察提供了制度保障。另一方面，为了防止监察机构坐大失控，秦汉时期规定监察官员必须接受监督，所谓“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏督监之容曲，设司察以纠之；宰、牧相累，监、察相司”。宰、牧相累，是行政权与监察权之间相互制约；监、察相司，是各监察机构之间相互监察。
除了建立了上述专门的监察职官之外，秦汉时期的廉政制度建设还有三个突出特点：一是具体化。对官吏忠于职守、保障绩效、勤政惠民、节俭用度都有比较明确的规范。这些规范主要分别体现在职官设置、选用、管理以及一些法律制度之中，施行起来不显山水，却处处显示其约束力。例如，秦汉时期将“制节谨度以防奢淫”称之为“为政所先、百工不易之道”，于是通过具体规定“吏民养生、送终、嫁娶、奴婢、田宪、器械之品”的办法，“明申旧令，禁奢侈”。二是成体系。一些廉政规范相互照应，多侧面多环节强化官员廉洁从政。例如，在官吏管理规定中，有定期考课政绩和品行的规定，有对政绩卓著、德才出众的官吏破格提拔的规定，有犯有重大过失的官吏应主动引咎辞职的规定，有年老体弱官吏及时退休的规定，有官吏任职实行回避的规定，有中央对地方巡视督察的规定，等等。三是重治吏。廉政建设主要是管好官吏，所谓君主“在天下已定或大定之后，主要还不是为了对付人民，而是为了对付臣属”。有力度的廉政建设，保障秦汉时期涌现出不少能干和廉洁的官吏，这样的一支队伍，成为国家长治久安的一个重要因素。因此，司马迁在《史记》中首设“循吏”和“酷吏”列传，两汉书沿袭循例，都不惜笔墨予以记载。循吏，是为廉洁、节俭、公正的“奉法循理之吏”；酷吏，多具有“据法守正”、“廉洁无资”的品德。
三、魏晋南北朝时期
魏晋南北朝时期是中国历史上大分裂大动荡时期，政权割据、民族纷争以及地主阶级内部寒族对门阀势力的斗争，形成了此间时代特征。其中门阀士族的盛极而衰和寒门庶族的崛起是这一时期阶级变动的主要标志。
门阀士族是两汉之际在地主阶级内部出现的一个特权阶层，他们凭借经术传道累世公卿，拥有崇高的社会地位和雄厚的经济实力，左右了主要仕进途径。东汉末年，门阀世族已经操纵了察举制，他们主导乡闾舆论，使察举滋生了种种腐败现象，与要求参与政治的中小地主及其知识分子产生了尖锐矛盾。在此背景下，曹操三下“求贤令”，倡扬“唯才是举”，提出“士无遗滞，官无废业矣”，具有重要的历史进步性。曹丕即位后，为了缓和与世族的矛盾，确立了家世、道德、才能三者并重的“九品中正制”选官。
以“九品中正制”充实察举制，也具有一定的历史进步意义。这是因为，察举选官制度把宗族乡党的评定作为政府选拔官吏的最重要依据，而“九品中正制”一方面沿袭了乡里评议的传统，又把评议权也就是官员选任权通过“中正”收归政府，在一定程度上抑制了世族专权。此制规定，在各州郡选择“贤有识见”的官员任“中正”，“中正”从家世、道德、才能三个方面把士人分成上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等，作为吏部对等授官的依据。但是，由于充当仲裁的“中正”几乎全部是门阀世族，他们实际上把持着官吏选拔之权。司马懿当政后，任世家豪门为各地“中正”，评定士人品级只论其门第而不论才能，家世越来越重要，甚至成为唯一的标准，因此，到西晋时终于形成了“上品无寒门，下品无势族”的局面。
“九品中正制”作为选官制度，下接科举制，施行数百年。“魏氏立九品，置中正，尊世胄，卑寒士，权归右姓。其州大中正主簿，郡中正功曹，皆取著姓氏族为之，以定门胄，品藻人物，晋宋因之，始尚姓矣。”但是，到南北朝时期，却带来了门阀士族的盛极而衰。由于“贵仕素资，皆由门庆，平流进取、坐致公卿”，门阀士族“不乐武位”，“不屑竭智尽心，以邀恩宠。且风流相尚，罕以物务关怀，人主遂不能藉以集事。”由于他们只愿意做职闲廪重的“清官”，职繁廪轻的“浊官”就自然让位给甘于勤政廉政的寒门庶族了。
在分裂动荡的三百余年间，中央集权的管理体制仍在沿着加强君权、分解臣权的趋势演进。魏晋时期，中央形成了三省六曹制，地方上则沿袭了东汉以来州（由刺史巡察全国后固定而来）、郡、县三级管理体制，还兼有诸侯王国。
尚书在秦代设于少府，掌管文书奏章，西汉后期成为分曹办事的政务官员。尚书台权力日益扩展，成为“出纳王命，敷奏万机，盖政令之所由宣，选举之所由定，罪赏之所由正”的重要机构。西汉成帝时，在尚书台之下设立六曹：吏部曹管选举祠祀之事，二千石曹管词讼、司法之事，民曹管修缮、园苑之事，三公曹管州郡考课之事，客曹管少数民族及外国之事，中都官曹管水火盗贼之事。此六曹，成为以后近两千年间六部的雏形。东汉时期，尚书台正式协助皇帝处理政务兼有纠察之权，“虽置三公，政归台阁，自此以来，三公之职，备员而已。”魏晋南北朝时期，六曹制基本保持。但是，为了限制权逾三公的尚书台，三省制约的体制应运而生。尚书省转变为辖管六曹掌管执行政务，“听命受事而已”。中书省为曹丕始设，原来由尚书郎担任的诏令文书起草之责﹐转由中书省官员担任，中书省渐获掌管机要和督责之权。门下省原为皇帝的侍从机构，在晋武帝时得以建制，渐有封驳政令和诤谏得失职能。北朝政出门下省，一时成为中央政权机构的重心。
论及廉政制度建设，北魏孝文帝改革值得一提。北魏初期，地方官员任期一般为六年，届满即可升迁。另外，中央不负责地方官员的俸禄，一律由地方自筹。这样就造成了地方官员不思政务，专事掳掠。为扭转仕风日下，北魏孝文帝推行俸禄制度，禁止地方官员私自筹集，一律改为由中央政府定期发放。同时孝文帝还颁布了惩治贪污法令，规定凡弄权枉法、贪污国家财物达到一匹绢帛者，一律处死；地方官员升迁不再按年资核定，只有政绩突出者升迁，否则推迟提拔。北魏还将具有民族特色的反腐败制度推广开来，“阙左悬登闻鼓，人有穷冤则挝鼓，公车上表其奏”，允许有冤抑者击鼓向皇帝“直诉”，从此以后直到清代都有这种直诉制度。这些创新性的制度，对于澄清吏治意义很大。
魏晋南北朝时期监察机构进一步独立发展。东汉时期，监御史台和司隶校尉负有监察职责，与尚书省统称为“三独台”。魏晋时期，御史台负责监察宫内百官，称行马内察官；司隶校尉负责监察宫外百官，称行马外察官。两者形成专司监察的严密网络。南北朝时期，司隶校尉合归御史台。御史台则完全跃出百官之列，成为直接受命于皇帝的监察机构，被称为“南台”或“南司”。
魏晋南北朝时期的监察立法也有很大进步。最主要的是形成了一套对皇帝进行最高监督的言察制度。秦汉时期宫内设置的给事中、谏议大夫等加官，至此成为门下省的正式属官，具有诤谏和封驳之权力。在地方上，州刺史的监察职责被强化，魏晋时期出现了“六条察吏”，南北朝时期出现了“诏制九条”、“六条课郡法”，作为遣使巡察考课诸州的参照，从而把地方官员的为官道德和为官政绩都纳入了监察立法范畴，进一步丰富了廉政制度。
文章来源：中国廉政文化网 作者：李洪峰