七、1840年至辛亥革命

　　阿克顿勋爵曾说：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”明清的廉政制度建设总的特点是，防范腐败逐渐演变成了防范臣民失控和谋求专制。皇权极尽专制，必然走向绝对腐败。干腐枝枯，这也说明中国古代以专制皇权为核心的廉政制度建设走到了尽头。
　　一个国家的廉政制度，分为几个层次。一是基本政治制度，一是选官任官制度，一是监察监督制度，一是相关配套制度。至于晚清，根本层面的政治制度是封建专制制度，因为它的反民主反人民性质，决定了它已经毫无进步意义；选官任官制度是科举取士制度，因为它的考试内容局限于经学，因而落伍于近代潮流；监察监督制度是皇权专制制度的一部分，因为受制于和服务于专制而使其廉政意义大打折扣；相关配套制度同理需要革命性变革。于是，中国廉政制度建设需要另辟蹊径，实现范式革命。

　　相应的历史事实是，1840年后，中国进入半殖民地半封建社会。清政权的软弱无能和腐朽没落逐渐为社会各阶层所认识，社会革新的浪潮一浪高过一浪。

　　以林则徐等为代表的地主阶级开明派，呼吁“睁眼看世界”，主张“更法”，把中国制度变革的方向引向了学习西方。但是，他们没有先进的思想资源作支撑，也就没有提出进步的制度建设主张。

　　以太平天国为代表的农民革命力量，力图推翻清王朝的统治，建立平均主义的农民政权。但是，由于农民阶级到了近代已经不属于先进的领导阶级，它的政权终于没有站住脚跟。洪仁玕的《资政新篇》，是中国第一个力图发展资本主义的纲领，在刷新政治方面提出移风易俗、加强法制建设、察失用人乃至简化文风等举措，可惜还没有来得及施行，太平天国就失败了。

　　以曾国藩、左宗棠、张之洞为代表的地主阶级洋务派，举起自强求富的旗帜，力图推动中国走上发展资本主义经济军事的道路。但是，他们为传统文化所服膺，固守“中学为体、西学为用”，故而不能迈出政治革新的步子。

　　以康有为、梁启超为代表的资产阶级维新派，勇敢地揭举了戊戌变法运动，试图建立君主立宪制度。但是，由于维新势力的单薄和保守势力的强大，变法最终就连开制度局这样的一小步政治改革也没有被接受，仅仅以促进了科举制度废除的微弱进步而仓皇终结。

　　以孙中山为代表的资产阶级革命派，在实践经验中认识到，中国人民的苦难根源于一点，“那就是普遍的又是有系统的贪污”，也就是政治腐败，而救治腐败只有政治的、社会的革命一途。只有武装革命推翻清王朝的专制统治，才能结束中国腐败落后的局面。于是，以资产阶级政党为领导，以“民族、民主、民生”为号召，发动了资产阶级民主革命。

　　孙中山图谋建立一种具有彻底廉政意义的新制度，具体的就是“权能分治”、“五权分立”的政治体制。孙中山把国家的政治权力分为“政权”（或者“民权”）和“治权”两部分。他说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权。所以政治之中，包含有两个力量：一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”政权，即民权，在孙中思想中包括国民有选举、罢免官吏之权，有创制、复决法案之权这样四种权力。同样，孙中山把“治权”，即“能”，分成五个部分，即立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，分别由立法院、行政院、司法院、监察院和考试院五个机关来行使。有了这种政权和治权，就能够“造就万能政府，为人民谋福利”，“便可以破天荒地在地球上造成一个新世界”。

　　“权能分治”体现着资产阶级的民主精神，它坚持了人民主权原则，这是此前立宪派、改良派所不具备的新思想。它主张政府权力来自民众授予，民众通过宪法，把各种治权分别授予不同的国家机关行使；民众则保留“民权”，通过国民大会的形式来控制和指挥“治权”的行使，由此促使这些行使治权的主体，兢兢业业为民众服务，做好民众的公仆。这就从根本上否定了在中国绵延几千年的皇权、官僚思想，为资产阶级革命派指明了政治方向。民权政府的“五权分立”，是从欧美国家的“三权分立”演化而来的，但孙中山认为：“将国外的规制和本国原有的规制，融合起来，较为完善。”“中国古时举行考试和监察制度，也有很好的成绩，像满清的御史，唐朝的谏议大夫，都是很好的监察制度。举行这种制度的大权就是监察权。监察权就是弹劾权。”至于考试制度、选拔人才，他认为更具有中国特色，这种制度最为公允，无论贫民贵族，一经考试合格，即可入仕为官。因此，孙中山融合中西政治思想文化，创立了中国式的资产阶级革命政治理想和政治体制，并且把建设廉洁政治的举措推向了中国近代的最高峰。

　　1911年，辛亥革命结束了封建专制制度，资产阶级民主共和国性质的廉政制度亟待构建，中国廉政制度建设进入了近代化阶段。

　　八、中国古代廉政制度建设特色探析

　　政治制度是对公共权力的配置关系、运作方式的具体规范。廉洁从政是公共权力的基本要求，廉政制度建设是政治制度的基础工程。中国历史绵延几千年，廉政制度起着重要的保障作用，形成了突出的特色。

　　一是官僚政治系统对皇权系统的制约，延缓王朝的衰亡。中国传统社会并非死水一潭，它充满着种种紧张和冲突，其中如君主与官僚制度之间的紧张与冲突。专制主义与官僚政治始终是贯穿中国古代政治制度的两条主线，它们共同构成了帝国的制度结构。其中皇权专制主义居于核心和主导地位，但是，皇权不能无限制扩张，它还要尊重一个相对独立的治理系统－－官僚政治系统。官僚政治系统的首脑就是宰相。宰相可以是一个人，但在古代中国一般不是一个人，而是最高行政长官集体。例如，秦朝宰相就包括丞相、御史大夫，唐朝宰相包括三省长官，实际上是一个政治委员会。在皇帝之外形成一个根据皇帝意志建立、但又独立于皇帝的政府机构来实施对全国的统治，目的在于防止皇权泛滥和腐败，这归根到底又符合皇帝的利益。

　　理论上一致的一面，在实际上却有时形成冲突的一面。“宰相之职，总百官，平庶政，事无不统”相权辅佐、制约皇权，如果皇帝感到的却有一种掣肘和僭越的威胁，皇权就对相权进行削弱与剥夺。中国古代皇权总体上是上升、相权逐渐地下降。明朝宰相的废除，使专制主义政治空前强化。“这种把一切权力都揽在皇帝个人手中的高度集权状况，是在明朝以前从没有过的。所以封建专制主义经过一千几百年的发展，到了朱元璋的时候，形成了一个历史上从来没有过的高度中央集权的政治系统。”　

　　基于上述情况，中国古代腐败的发生，首先从皇权系统发生。皇帝的昏庸、宦官擅权、外戚专政、奸臣当道，都是皇权的腐败堕落或内臣的狐假虎威，基本上构成了历代王朝灭亡的内因。

　　二是选举考官制度确保王朝政权具有一定的公平，利于廉政建设。选官制度，“这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目”。中国古代依次有三个主要的选官制度。察举制、九品中正制、科举制。这三项制度，都为了从社会基层选拔才俊，为统治集团注入新生力量。选举的标准第一是“德”、第二是“才”，共同的举措是不同程度的考试。察举重在推荐，但是必须经过“策问”才能使用。汉武帝办太学，与选官制度相结合，“那些郡国孝廉，又多半是由太学毕业生补吏出身的”。魏晋以降察举制逐渐被九品中正制取代，但是，被征举的也要经过一定考试，西晋形成了秀才对策而孝廉试经的格局。秀才主要是对策时文辞的优美，孝廉则在于经学的深湛。到南北朝时，考试日益成为决定被举者得官与否的中心环节。科举制更是将考试选拔官吏确定国家大法。“科举制显然在开放政权，这始是科举制度之内在意义与精神生命。”考试开放政权，及时把优秀分子吸收到了政权内部，不断充实了政权的生命力。

　　另一方面，考试取仕对于录用官员自然有一种廉政意义。一要珍惜读书奋斗的结局，“现在所考试求取者则须转为公家服务”；一要珍惜清廉进取的名声。唐朝宰相刘晏曾比较以科举出身为主的“士”和非科举出身的“吏”的德行，他说：“士陷赃贿则沦弃于时，名重于利，故士多清修；吏虽廉洁，终无显荣，利重于名，故吏多贪污。”宋代王曾也比较流内官（科举入仕者）的区别说：“士人入流，必顾廉耻；若流外，则畏谨者鲜。”清人也说：“自念读书考试历数十年之辛苦，偶一得官，一旦以贪去职，则所得不若所失之大。”可见，两千多年考试取仕的办法，成为确保中国古代的廉政建设的一个独特的重要因素。

　　三是监察系统的监督检查，在一定程度上防治了古代政治的腐败。中国古代形成的一套完备而又严密的监察制度，在一定意义上改善了吏治。历代封建统治者为了充分发挥监察机关对百官的威慑制约作用，赋予了监察官广泛而充分的权力：第一，弹劾权。御史监察官员“受公卿奏事，举劾按章”，甚至可以“风闻奏事”，“掌纠察官邪，肃正纲纪”。监察官的弹劾对象可以说是除皇帝之外的文武百官。第二，谏净权。古代谏官有权参与讨论军国大事，“不矜宠利，不惮诛责，一为天下昌言，以寤主上；起民之病，治国之症，蹇蹇一心，如对策时”。凡遇朝廷决策，谏官有权闻政事，并对政策得失直接发表意见。第三，司法权。司法监察权自御史之设即有此权，到南朝陈时御史中丞也参与司法审判。唐时，刑部、大理寺和御史台三者共同审理案件，称“三司推事”。到清时，除沿用“三司”制外，如遇重大案件，则实行九卿会审制，即刑部、大理寺、都察院会同吏、户、礼、兵、工部和通政司的官员共同审理。可以说古代御史既是监察官又是司法官。第四，审计权。监察官员对国家财政预算编制与执行实行审核，稽查财政上的不法行为。唐宋之时，“岁行所部，检察储积，稽考帐籍”。明清时，官府收支账目和会计报告，都要送呈都察院检查。此外，监察官还有便宜处置权，如明清御史发现六品以下贫酷显著者即便拿问。还有监试权、监军权、调查权，等等，都是为了有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生，加强了封建统治与国家管理，也历来受到统治者的重视。元世祖忽必烈曾说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”

　　然而，作为体制内架构，监察职能的发挥受整个管理体系左右，一旦王朝腐败透顶或出现统治危机，监察官就难以发挥正常作用，甚至会催化吏治的腐败。例如，东汉外戚、宦官专权之时，监察机关冷漠旁观甚至助纣为虐。明代宦官刘瑾专权，操纵东厂、西厂、锦衣卫，增设大内行厂，厂、卫乌合，大兴特务恐怖之治，陷害异己，残害忠良，把社会搞得乌烟瘴气。这都是说明封建专制政治之下纠腐反贪极具局限和极易异化。

　　总的看来，中国古代廉政制度建设，有明显的缺陷。一是被动性，二是边缘化，三是难贯彻。

　　中国古代政治制度演绎的传统逻辑是，一个制度出了毛病，就再制定一个制度来防止它。结果制度越来越多，不仅造成前后矛盾、执行困难，失去效率与效力，而且，更严重的是病上加病，最后病入膏肓。这一现象，为史学家钱穆所揭示，有的称之为“钱穆制度陷阱”。

　　以监察制度为例，虽然齐相管仲在两千七百年前就说过，监察制度的设立，对于君主统治具有主动性，“一曰长目，二曰飞耳，三曰树明”。但是，这也正说明中国古代监察制度建设是为了强化皇权，而不是彰显老百姓的意志，不是保护和伸张公共权力。中国古代廉政制度，本身就是在这样一种矛盾牙口上生长出的枝条，它是在强化皇权的驱动下产生发展的。中国古代的政治制度结构，既是古代监察制度系统日益壮大的土壤，也是造成这些廉政制度异化的陷阱。中国古代传统政治制度，导致皇权至高无上，官僚集团权力难以约束。所谓的权力制约和监督往往是软弱的，有时甚至是徒劳无效的。在中国古代社会中，付诸政治能力的只有一个主体，这就是皇权指挥下的官僚集团。这个集团不能够从根本上用制度加以制约。因此，如果官僚集团中个别成员腐败，那么从维护其集团利益出发还可以去处治。如果整个集团普遍腐败，则社会上就没有什么力量可以控制。故而，历朝历代殚精竭虑严防腐败，朝代之初也几乎都能严刑竣法惩治腐败，但是，随后就是于事无补、制度废驰。为了亡羊补牢，又改旧制、兴新法，最终还是“生法者，君也；守法者，臣也；治于法者，民也”。纵欲无度的君主国戚达官贵人照旧可以乘借制度的空隙而终究为所欲为。这种循环往复、腐败横行的根源，就是中国古代的权力结构具有滋生腐败的必然性：一是皇权专制对腐败的影响；二是权臣专权对腐败的影响；三是普遍的专权造成普遍的腐败。

　　王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中说：“历史家昌言中国一部二十四史是相斫史，但从另个视野去看，则实是一部贪污史。”原因是：“一个官僚保持操纵的社会，本来没有什么法度可言，要说有，不外是有关人民对于他们的义务的规定，或有关他们自己相互之间的权利的规定罢了。”

　　1897年，孙中山在一次演讲中指出，“中国所有一切的灾难只有一个原因，那就是普遍的又是有系统的贪污。”“这样就证明了，用输入物质文明的方法不能改良中国，只有用根绝官吏贪污的办法才行。”因此，中国的前途“只有革命”。