四、隋唐时期
　　隋唐时期是中国封建社会重要的发展期。隋王朝虽然国祚短暂，但是它在某些方面的创制作用功不可没。

　　隋朝首创科举取士，擢拔寒门俊杰，削弱门阀士族。隋文帝终止“九品中正制”，于开皇十八年(598年)下诏“以志行修谨、清平干济二科举人”。隋炀帝大业三年(607年)“始建进士科”，创立了延至1905年的科举取士制度，保障了封建官吏队伍能够源源不断地从各社会阶层吸收有生力量，这在廉政制度建设方面具有划时代的意义。第一，把天下才俊笼络到统治集团内部，实现了精英政治。隋炀帝诏书说得很透彻：“天下之重，非独治所安，帝王之功，岂一士之略。自古明君哲后，立政经邦，何尝不选贤与能，收采幽滞。……夫孝悌有闻，人伦之本，德行敦厚，立身之基。或节仪可称，或操屡清洁，所以激贪厉俗，有益风化。强毅正直，执宪不挠，学业优敏，文才秀美，并为廊庙之用，实乃瑚琏之资。才堪将略，则拔之以御侮，膂力骁壮，则任之以爪牙。爰及一艺可取，亦宜采录，众善必举，与时无弃。以此求治，庶几非远。文武有职事者，五品已上，宜依令十科举人。有一于此，不必求备。朕当待以不次，随才升擢。”第二，把官员选任权从地方集中到了中央，有利于国家的稳定和统一。“前代选用，皆州郡察举……至于齐隋，不胜其弊……是以置州府之权而归于吏部。自隋罢外选，招天下之人，聚于京师春还秋住，乌聚云合。”“隋氏罢中正，举选不在乡曲，故里闾无豪族，井邑无衣冠……五服以内，政决王朝；一命拜免，必归吏部。”

　　为加强权力制约和提高行政效率，隋文帝对中央官制进行改革。在三省六曹制的基础上，严格了三省职责，确定内史省掌管起草诏书、参与决策，门下省掌封审议、兼具监察，尚书省下辖六部、负责行政。整顿地方官制，“存要去闲，并小为大”，裁撤郡一级政府，实行州县两级制，专治民政，不再具有军事职能，不仅防止了地方割据生成，而且改变东汉以来沿袭了五百年的三级辖制，革除了“民少官多，十羊九牧”的现象。

　　隋代监察制度进一步加强，在御史台之外又增设了司隶、谒者二台，三台分理监察。又颁布了“司隶六”的监察法条，制定了《开皇律》的刑律。又建立大理寺作为最高审判机关、刑部作为最高司法政务部门，地方上仍以州刺史、县令兼知司法，建立起一套较为完整的司法审判机制。

　　唐代的制度建设，承继隋代而加以进一步完善。这主要包括：施行外朝听政、朔望朝参和君臣常朝的朝参制度，促进朝臣勤政自律；完善三省六部制的中央官制，内史省改称中书省，六部设为吏、户、礼、兵、刑、工，确立起中书省决策、门下省审议、尚书省执行的制衡行政格局；在地方上设置了专事监察的“道”，加强监察和巡视；发展科举制度和官吏致仕制度，促进官僚队伍吐故纳新；对官员进行严格考课，重修谱牒，推行“以资产为宗”的两税法，奖拔寒素、抑制士族。

　　唐朝反腐倡廉建设，突出了法制建设。本着“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者也”的治国思想，唐朝先后编修《武德律》、《贞观律》、《永徽律》、《唐六典》等，促进保障廉政建设。《新唐书·刑法志》上说：“令者，尊卑贵贱之等数，国家之制度也。格者，百官有司之所常行之事也。式者，其所常守之法也。凡邦国之政，必从事于此三者，其有所违，及人之为恶而入于罪戾者，一断以律。”传世的《唐律疏议》共计12篇，其中第三篇《职制律》集中对官吏的设置、选任、失职、渎职等行为作出规范认定，其余8篇也涉及到追究官吏违法渎职的法律责任，共涉及惩治赃贪的内容约有76条，规定罪名445个，涉及官吏犯罪有192个，占总律条的43%。比如严惩贪污、贿赂有规定：凡以次等之私有财物换取较好之官有财物者，以盗论。诸有事先不许财，事过之后而受财者，事若枉，准枉法论；事不枉者，以受所监临财物论。较为完备的法制建设，促进了较好的反腐倡廉建设，使唐律和唐朝享有“而得古今之平”美誉。

　　在廉政制度执行中，唐朝有几个政治行为意义重要。一是殿廷议事。《资治通鉴》载：“中书、门下及三品官入(阁)奏事，必须谏官、史官随之，有失则匡正，美恶必记之。诸司皆于正牙奏事。御史弹百官，服豸冠，对仗读弹文。故大臣不得专君，而小臣不得为谗。”谏官、史臣参与廷议，当场行使职责，加强了君臣自律，促进了政治清明。二是门下言谏。门下省在中央决策中主要负责审议和封驳政令，其履职官员一般称“给事中”。给事中在审核政令时，如发现有不便施行者，可以封还中书省另拟，亦可以直接在诏敕上涂改，称“涂归”。司法部门审案不当时，给事中可以会同中书省、御史台复核，称“三司受事”。这样的措施，增强了政策的准确性、可操作性和实效性。三是三院治事。御史台是独立的监察机构，是“治官”之官。御史台长官为御史大夫，号称“台主”。副官为御史中丞。下辖侍御史称“台院”，殿中御史称“殿院”，监察御史称察院。台院掌纠察弹劾不法百僚，审判皇帝特命的案件，并与门下省的给事中、中书省的中书舍人分直朝堂，受理冤讼，号称“小三司”。殿院掌殿廷供奉仪式，纠察朝会典礼失仪和随驾检举非违等事。察院掌监察地方官吏及尚书省的六部。御史台三院的设置与明确分工，说明中国封建社会的御史监察制度发展成熟到了一定程度。四是“分察分巡”。唐朝监察权在中宗后分成左御史监察中央称“分察”、右御史监察地方称“分巡”。唐代以“道”为监察区，每道派监察御史一人，也称巡按使、观察使、按察使等。后来，这些监察御史在地方上停驻下来，全权处理监察区内的事务，演变成了“节度使”，集指挥军事、管理财政、任免官吏大权于一身。而且，唐代边锤要塞的节度使多选派武人充任，逐渐酿成了“安史之乱”那样的祸患。

　　“安史之乱”给大唐王朝以重创，成为其走向衰亡的转折点。从制度建设上看，有三个重要变化影响远大。一是，“安史之乱”后，学术机构“翰林院”成为宫禁“内制”决策机构，足以与“外制”的三省六部分庭抗礼，标志着皇宫权力加强，也形成了此后的内外党争。二是宦官组成的枢密使权力不断加大，成为又一“内相”，侵夺了各省部的管理职能，宦官专权由此发端。三是地方上州县两级行政区划之上，增加藩镇统管民政财政和军政大权，最终酿成唐末严重的藩镇割据，直接形成五代十国的局面。朝官之争、宦官专权、藩镇割据，三大腐败症候导致唐王朝走向灭亡。

　　五、宋辽金元时期

　　行伍出身的赵匡胤建立北宋王朝，采取了重文抑武的“文治”国策。“五代以还，不崇门阀，谱牒之学，遂绝不传”，士族门阀地主衰退，科举出身的士大夫阶层在政治上越来越显赫，宋代成为一个“文质彬彬”的朝代。宋代“为与士大夫治天下，非与百姓治天下也”。于是，士大夫制约皇权、皇权挟制士大夫，成为宋代廉政制度建设的一个显著特征。

　　有宋一代，皇权受士大夫的约束是显而易见的。皇帝的制敕须经中书省宰相的副署，并由中书省发出。宰相甚至可以干预后宫事务，包括皇后、太后、储君以及宦官治事，宰相均可干预。“祖宗之法严，宰相之权重，貂珰有怀奸慝，旋踵屏除，君臣相与防微杜渐之虑深矣。”这样的“文治”意义重大，皇权得到有力的监控，而且官吏队伍保持了应有的生机，史称：“宋有天下三百载，视汉唐疆域之广不及，而人才之盛过之。”有宋一朝的君主，对读书仕进者给予了尊重和奖掖，激发了天下士子积极参与政治，成为抵制腐败的重要力量。北宋末年拥护抗战、反对投降的斗争，南宋后期对丁大全、史弥远、贾似道等擅权的斗争，都是由士人直接发起和领导的。

　　但是，士大夫“道不同不相与谋”的习性，使宋朝充满党争。党争炽烈，甚至置国家安危于不顾。“元祐、绍圣，一反一覆，而卒为夷狄侵侮之资，尚何望其振中国以威夷狄哉！”南宋却又矫枉过正地汲取了党争误国教训，打压士大夫，士大夫在廉政中的作用逐渐消弱，致使腐败权臣横行当道。

　　在权力约束方面，皇权还是占上风的。宋太宗坦言：“国家若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧也。帝王用心，常须谨此。”宋代中央官制强化分权制衡，原来三省中尚书省、门下省弱化，独有中书省留在皇宫，称政事堂取旨掌政，枢密院掌军，三司(户部司、盐铁司、度支司)掌财。枢密院在唐代为宦官机构，至五代为武臣执掌，宋代成为专管军政的独立机构。三司沿唐末五代之制，“通管盐铁、度支、户部，号曰计省，位亚执政，目为计相”。中书省只管民政，所谓“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。中书省、枢密院、三司三者鼎足而立，彼此不相知，实际上集权于皇帝一身。后来，军政之权渐渐为文职兼任，终成文弱南宋一朝。

　　在监察体制上，宋代继承了唐代的三院御使之设，又将门下等省的谏诤之权别立为谏院。此前，御史主弹劾，言谏主讽诤，到宋代御史台又可以参与言事谏诤，形成台谏合一，从而对行政可以全程监督和批评，成为很大的制约力量，以至于出现了“宰相但奉台谏风旨而已”的局面。

　　宋代管理体制还有一个鲜明特点，不断增设新的机构，代行或分解已有机构的职权。例如，京朝官的任命不由吏部，另设差遣院。后又另设审官院专管京朝官考核、设考课院主管幕职州县官的管理。这样以来，“三省六曹二十四司，类似他官主判，虽有正官，非别敕不治本司事，事之所寄，十亡二三”，“虽有其官，不举其职”，中书、门下、尚书三省职能渐渐弱化，至南宋三省合一，六部监司也时有省并。宋代整个官制把制约和控制放在了首位，廉政意义当然突出，但是不利的结果是机构叠床架屋，管理职能被置于其后，而且官员莫不以保持气节操守为首要，治国才干和效能却有些缺失。

　　宋代对科举制度做出发展。唐代科目繁多，宋代变成进士一途，且三年一考成为定制，成为稳定的取士制度。为科举选官更加公平，宋代施行了几项配套制度。一是“锁厅试”。即“现任官应进士举，谓之锁厅。虽中选，止令迁官，而不赐科第。不中，则停现职。”藉此，限制现任官与寒进之士竞进。二是“禁公荐”。唐代有公卷，即考生把代表作预投，供录用时参考；行卷则是考生求得名人或高官推荐的卷子。宋代采取封弥、誊录之法，“一切以程文为去留”，彻底清除了取士之中的荐举因素，有效防止了因缘挟私。另一方面，社会各阶层仰望科举制，“圣朝广开科举之门，俾人人皆有觊觎之心，不忍自弃于盗贼奸宄”。而且，宋朝状元选择寒门子弟授予，抑制豪门实力，加速了贵族政治、武人政治退出历史舞台的进程。三是“覆考试”。初考之后，增加殿试，以皇帝权威监督和防范考官作弊，保证举人服膺，杜绝恩出私门。另一方面，宋代君臣彰扬文教，尊崇士人，调动了读书人参政的积极性，发挥了科举选官的积极作用。例如，文天祥“年二十举进士，对策集英殿。时理宗在位久，政理浸怠，天祥以法天不息为对，其言万余，不为稿，一挥而成。帝亲拔为第一。考官王应麟奏曰：‘是卷古谊若龟鉴，忠肝如铁石，臣敢为得人贺。’”　科举选官推动了宋朝官吏队伍建设和士人群体成长，可谓“三百余年元臣硕辅、鸿博之儒，清强之吏，皆自此出，得人为最盛焉”。　

　　在官员管理制度方面，宋代有两项制度具有较大的廉政意义。一是官职差遣分离。宋代任官制度有官、职、差遣三个体系。官原本属于职事官系统。至宋，官称与实际职务渐脱离，仅用于表示官位、俸禄高低，故又称寄禄官。唐末、五代以来，因事而设、事后即撤的使职差遣，在北宋成为由固定官员担任的实际职务，简称职。职又分馆职和贴职。馆职指官员所任职务。他官兼馆职，称贴职，一般为文官荣誉头衔。官表示地位，职指示职务，差遣是担当的工作。官职差遣，使官员待遇、职务、荣誉分离，利于通过擢拔勤政廉政的年轻官员担当重要而崇高的职务，也利于地位高、资历深的年长官员通过廉洁奉公继续保持较高的地位和荣誉。二是推行高俸养廉。“惟其给赐优裕，故入仕者不复以身家为虑，各自勉其治行。观于真、仁、英诸朝，名臣辈出，吏治循良，及有事之秋，犹多慷慨报国，绍兴之支撑半壁，德祐之毕命疆场，历代以来，捐躯殉国者，惟宋末独多。虽无救于败亡，要不可谓非养士之报也。”

　　相比之下，辽、金、元的廉政制度明显不及两宋，呈现游牧民族制度建设的粗放状态。在中央官制方面，辽并三省六部职权集中到了枢密院。金撤中书、门下两省，只留有尚书省总理朝政。元则以中书省为政务中枢，尽管枢密掌军戎、御史台掌纠察，但是，后两者受制于皇帝和中书省，几近虚设。在官员选用方面，辽金元沿用了科举制，但多粗疏缺憾。例如，元朝选官看重宿卫和吏员，其宰相多属于此两项出身。宿卫是赳赳武夫，吏员老奸巨猾，这样的人操持了权柄，其结果可想而知：“台阁之位，率取敏锐材干、练达时事者居之。其效官举职，治繁理巨，固不乏人；而格君经世，蹈道迪德者，盖未多见也”。　正如史家所言：“宋亡于儒，元亡于吏。”　

　　六、明清时期

　　明朝建立后，朱元璋强化皇权，把专制体制推向了极致。重要的表现是废除中书省和丞相制，以皇帝直接统领六部。朱元璋解释其中理由：“自古三公论道，六卿分职。自秦始置丞相，不旋踵而亡。汉唐宋因之，虽有贤相，然期间所用者多有小人，专权乱政。我朝罢相，设五府、六部、都察院、通政司、大理寺等衙门，分理天下庶务，彼此颉抗，不敢相压，事皆朝廷总之，所以稳当。”宰相，丞相，是泛指的最高级别的行政长官，所谓“上佐天子理阴阳、顺四时；下抚万民、明庶物；外镇四夷诸侯，内使卿大夫各尽职务”。宰相居于一人之下、万人之上，对皇权起着制约甚至抗衡作用。

　　实职宰相废除，“内阁”大学士助理庶务，内阁制应运而生。内阁大学士官阶五品，是皇帝的顾问和参谋，有时也“传旨当笔”，很难以制约皇权，皇权空前加大。皇帝如果无心朝政，权力就落在了宦官手中。所以，明朝政纲腐败突出的表现是内阁与宦官的勾结或争斗。史称：“有明之无善治，自高祖皇帝罢丞相始也。”清朝先是沿袭内阁大学士之设，后又以军机处取而代之，它们都是闲曹参谋，对“乾纲独断”起烘托作用。晚清新政，仿照日本近代政治体制设内阁总理大臣，是为君主立宪制的行政长官，与古代宰相非能同日而语。

　　在明朝官制中，五府管军政，六部司行政。与六部行政的“寺监”相对，设“六科”专司政务的审核、言谏、监督和官吏考察，长官为给事中。前代所设中央监察机构御史台改为都察院，长官为都御史。地方上又划分出十三道，分设监察御史巡按州县，专事官吏的考察、举劾。清因明制，仍设都察院，下设十五道。通政使司是明清时收受、检查内外奏章和臣民申诉文书的中央机构，其职能就是开天下言路，长官为通政使。大理寺所掌为“审谳平反刑狱之政令”，长官为大理寺卿。六部尚书加都御史、通政使、大理寺卿称为九卿，后三者掌管监察。另外还有学术机构翰林院、太子辅导机构詹事府，“清议”批评政务。因此，明清具有监察职责的机构有翰詹科道以及通政使司、大理寺，可谓规模大、地位高、职能强。但是，他们都是针对监察百官、加强皇权而设立的。在地方上，明朝废除元朝的各“行中书省”，设立13个承宣布政司管理民政(提刑按察使司管刑狱、都指挥使司管军政)。清朝地方管理机构恢复为“省”，上面又把巡视性质的巡抚和总督固定为地方行政官。这都是为了加强对地方管理的防范，加大中央集权。

　　为了严密监控官员，明朝先是设立了锦衣卫，专门承受皇帝旨意，超越司法程序，专司处理针对不法官吏的“诏狱”案件。明成祖又增设东厂，以太监提督，专管“缉访谋逆妖言大奸恶等”。明宪宗再设西厂，刺探“官民阴私”。厂卫本为监督不法官吏而设，起初也在惩治腐败方面效用快速。但是，它超越司法为权宦把持，不接受监督制约，不仅造成不少冤狱，而且自身迅速腐败，清代将之废除。

　　为了通达下情和舆论，明代创立了密疏言事制度。密疏言事是臣民上呈给皇帝的一种特殊上行文书，直达御前开拆，皇帝亲批而不需内阁票拟，其间不假他人之手而高度保密，是皇帝掌握信息、监控官吏、推行廉政的重要手段。清承明制，建立了密折奏事制度。

　　为了保障皇权独断，又防止大权旁落宫禁，明朝加强了内阁、清朝增强了军机处等参谋机构建设。清朝还增加了皇帝读书听讲、增强修养的制度，又特别严格了皇帝勤于视朝和躬亲批阅奏章的规范。这些举措主要地在于加强皇权，也有一定的廉政建设意义。

　　为了加强中央对地方的监控，明清强化了自汉武帝创设刺史形成的中央巡按制度。明代巡按御史衔命巡察州县，代天子巡狩，举凡吏政、刑
　　名、钱谷、治安、档案、学校、农桑水利、风俗民隐，无所不察、小事当即处理，事大者奏请皇帝裁决，或候差满回京汇报工作时交中央有关部门处理。巡按的主要任务是考察地方官吏是否有违法失职情节，因此有利于地方廉政建设和加强中央权威。在执行巡视监察地方的过程中，产生了巡抚、提督、总督等官职，渐渐由临时性变为常任。例如，清代总督就成了统辖一省或数省的最高军政长官。全国常设的有直隶、两江、闽浙、湖广、陕甘、两广、四川、云贵等八大总督，总督均加兼部院衔，为正二品或从一品，“掌总治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”。这实际上增加了行政层次，也加强了中央对地方的监控力度。

　　吸取元朝选官制度的教训，明清两代对吏员入仕大大限制。明朝时几乎不能够做到州县正官，清朝时只能担任低级杂职官。他们的升迁受到了限制，沉在社会基层弄权为患，成为一大社会毒瘤。明清两代草创时期都允许荐举仕进，但是，至中期都大大加以限制。明朝中期后，有荐举“籍记举主，后有犯赃，必明正举主之罪”的规定。清朝对荐举者，也规定“称职，量效之大小，举主同其赏；不称职，量罪之大小，举主同其罚”。明代存在捐官制度，但是严格予以限制。清朝初也允许捐官，至乾隆年间受到严格限制，但终未取消，结果至晚清成为政治腐败的一大根源。

　　明清两朝最主要的取士制度是科举制。明清科举制的特点是：考试程式越来越规范，走向僵化；考试纪律越来越严格，防止舞弊费尽心机；考试内容越来越限定，几近文化专制。科举取士的廉政意义逐渐消退，“士子以四书五经为干禄之具，而不知其为修己治人之方；其所为文，悉是剿说之余，而不足为躬行心得之验”。至晚清，科举取士严重束缚了读书人的思想和整个民族的视野，成了削弱民族创新力和官员活力的重要原因。
文章来源：中国廉政文化网  作者：李洪峰