去年赴美进行的“城市法治与监督”主题培训期间，我们先后听取了美方专家学者的讲座，考察了纽约州审计长办公室、纽约州州务厅政府公开委员会、纽约州公务员管理局/公务员管理委员会、美国行政部门道德事务办公室、美国政府问责总署等15个单位。现将我在学习中有关廉政建设的一些思考作一梳理。
　　一、美国廉政建设概况
腐败问题是世界性的难题。而美国的腐败能长期稳定在一个较低的水平上，与其高效的廉政机构、制衡的权力配置、健全的法制、严密的监督分不开。
　　(一)美国的廉政建设机构
　　为了确保执法工作的公正性，不受政治势力的影响，美国的反腐败机构具有相当的独立性。除了检察机关、联邦调查局等机构都具有反贪职能外，美国还设立了几个比较特殊的廉政机构。一是审计总署。1921年，美国出台的《预算和会计法》决定成立直接向国会负责的美国审计总署，以加强对公共资金的收入、支出和使用的监督审查，约束和减少行政官员滥用职权、贪污挥霍的行为。2004年，该机构更名为“美国政府问责总署”，其使命是“发现和反映真相”，审计业务范围不断扩大，发展方向为“强化政府责任，改进政府绩效”。二是廉政公署。根据《政府行为道德法》，在人事管理局内设立廉政公署。1989年，该署成为独立机构，直接受总统领导，并向总统和国会报告工作。其主要职责是管理政府各级官员的财产申报事务和监督政府官员的道德行为。三是监察长办公室。1978年美国颁布的《监察长法》规定，在政府的各行政机关内设立监察长办公室，负责监督部门运作是否符合法律、政策和审计标准，协调审计和犯罪调查，进行廉政监督和政策监督。四是美国行政部门道德办公室。主要职能是防止利益冲突并监督实施法律、审核财务披露报告。
　　上述机构独立运作，分别对国会或总统负责，但又互相补充和配合，有良好的合作关系，机构的领导同为廉德委员会成员。在出现腐败问题时，监察长负责调查、司法部门决定是否起诉、道德办负责解释法律，共同为廉政建设服务。
　　(二)分权与制衡
　　美国从立国之初就意识到权力具有极强的腐蚀性，绝对的权力必然导致绝对的腐败，所以其廉政建设的核心理念就在于对权力的分散、制约和监督。
　　美国的分权首先体现为立法、行政、司法三权分立，每个系统起着各自的作用，同时又相互制约。国会有立法权，总统对国会通过的法案有权否决，国会又有权在一定条件下推翻总统的否决；总统有权任命高级官员，但须经国会认可，国会有权依法弹劾总统和高级文官；最高法院法官由总统任命并经国会认可，最高法院又可对国会通过的法律以违宪为由宣布无效。实行分权与制衡的原则，使国会、总统、法院三个部门行使权力时，彼此互相牵制。
　　其次，美国的分权还体现在政治生活的各个方面。美国设计了一系列诸如“自动纠错机制”等制度，让各种社会力量如政党、利益集团、媒体同样参与政策制定，让政治生活表现为多个权力中心相互作用的过程和结果。19世纪后半叶，美国国会颁布了“利益冲突法”保障利益冲突各方都能参与决策，或做出决定，实现“野心对付野心”，从而进一步防止权力过分集中而产生的腐败，保证权力的平衡，同时也利于社会各界对权力的监督。
　　(三)周全绵密的廉政法律体系
　　美国的联邦和州两套立法系统都非常重视用法律来规范公职人员的行为，行事时都有法可依。仅联邦制定的公职人员规则就达4万多页。尤其是20世纪70年代的“水门事件”后，美国大规模地进行廉政法律制度建设，出台了一批廉政法律法规。其中著名的包括：
　　《海外反腐败法》。这是美国1977年制定的一部单行法，旨在禁止美国公司向外国政府公职人员行贿，是目前管制美国企业对外行贿最主要的法律。该法以严厉的处罚措施和严格的内部会计制度要求，构成了对美国公司的全方位约束。公司违法，除了要受到直接的民、刑惩处外，商誉损失将更为惨重。因此，该法律的实施，重建了公众对市场的信心并有力维护了美国企业跨国经营商业道德。
　　对公职人员进行约束的法规。1965年颁布了《政府官员及雇员道德操行准则》，对各类高级官员及其配偶、子女的财产申报作了规定。1978年美国国会又颁布了《政府行为道德法》，该法规定在联邦政府各系统内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为作出了详细规定。1989年，老布什政府对该法进行了修订，颁布了《政府道德改革法》，将官员离职后从业行为受限的范围扩大到国会议员和国会高级官员，对行政部门官员离职后行为的限制条款也作了修改，还规定中下级官员也要申报个人及亲属的财产。1992年，联邦政府道德署颁布了《行政部门雇员道德行为准则》，在礼品、利益冲突、滥用职权、兼职、职外活动等多方面作出了详细规定，并附有大量实例。这是一部跨部门的法律，是对前两部法律的进一步细化和完善，集中体现了从政的道德要求和行为规范。1985年的《政府工作人员道德准则》规定不得以任何形式用公职做私人交易。美国法律还规定，政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动，违反者要受到刑事处分。
　　禁止外国贪官入境令。近年来，美国当局在实践中认识到，不少外逃贪官已经并正在对美国社会产生毒害，并损害其国家利益。美国总统布什2004年颁布一项禁令，禁止任何外国贪官及其家属进入美国。美国禁令的发布，对那些已经逃到美国或准备逃到美国的贪官产生巨大的震慑作用。根据该命令，美国已经拒绝一大批拉美国家的贪官入境，美国的反腐特别行动小组也已开始清理在美的贪官的财产，并可能将他们驱逐出境。
　　美国的廉政法律具有如下三个明显特征：一是廉政立法大多是预防性规定，而不是惩罚性规定，是一个以事前防范为主的廉政立法体系。这反映出美国社会对治理腐败的基本态度是避免腐败事件的发生，防患于未然。二是道德的法律化，把对公职人员的道德要求加以固化，上升为法律规范，用法律的强制性来保障道德的实施。三是各类法律规定非常细密到位，对事项规定得非常具体，使每个公职人员都能“对号入座”，可操作性和适用性很强，实践中也容易落到实处。
　　(四)全方位、多环节的监督体系
　　美国的监督体系非常健全，国会监督、内部监督、司法监督、政党监督、新闻监督、非政府组织的监督、公众监督等多管齐下、相互补充，织就了严密的监督天网。
　　全面公开制度。美国制定了许多法律来提高政府决策的透明度。如《信息披露法》规定：“美国的公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权利无需任何必要的理由和请求。”《阳光政府法》规定，联邦政府的50个机构和委员会的会议必须公开举行，所有的会议都公开进行，电视台进行现场直播，选民可以自由参加旁听。在政府办公楼的秘书办公室和经理办公室里，可以索要到任何材料。所有政府机构的电话、上下班时间、地址、电子邮件地址都很齐备，甚至还有美国总统的联系地址、电话和电子邮件地址。在财务公开方面，1978年，在行政、立法、司法三个体系建立了财务公开制度。1989年廉政改革法案进一步完善了财务公开制度。
　　规范的财产申报制度。美国公职人员的财产申报制度分为公开申报和秘密申报两大类。所谓公开申报是指个人财产报告要向社会公开，任何公民均可查看或复印。高级官员和雇员要公开申报。秘密申报的材料不予公开，由各单位内部掌握，适用中、下级官员和雇员，但公众可随时对某人的申报内容署名查阅，查阅情况主管机关将告知被查阅人。一般公务员不申报财产。
　　严格的财务控制和审计。美国政府把加强财务监督作为反腐败斗争最重要的措施之一。首先其预算和财务运作情况应依法全部公开，接受公众监督。机关的各种资金和基金均由银行代管而不是由机关财务人员直接管理，银行按程序和机关出具的证明划拨资金。此外，议会总会计师办公室也负责监督机关资金运作情况。这种多重监督方式使挪用、贪污公款的案件很难发生。
　　强大的舆论监督。在新闻自由方面，美国有一条法则：除非能证明媒体存在着实际的恶意，否则对公职人员的报道即使不准确，也免受司法追究。美国的舆论监督以有关政务公开和公民知情权的有关法律和法规为依据，从而确保了舆论监督的有效实施。同时，美国媒体为吸引眼球，动辄斥巨资收买高官丑闻，客观上对政府官员构成了颇具威力的监督功能。